歐洲政治共同體：密特朗的“舊瓶”裝了地緣政治“新酒”

10月6日，擔任2022年下半年歐盟理事會輪值主席的捷克邀請了包括歐盟所有27個成員國及17個非歐盟國家首腦，在布拉格召開被稱為“歐洲政治共同體會議”的首屆會議。這一會議源自今年5月，法國總統馬克龍在歐洲未來會議閉幕式上的一次講話，他在該次講話中宣稱：“面對新的地緣政治背景，我們顯然需要找到一種方法來思考我們的歐洲、它的統一和它的穩定，同時又不削弱我們歐盟內部建立的親密關系?！彼谥v話中所指稱的“方法”就是建立“歐洲政治共同體”。

“歐洲政治共同體”：舊瓶裝新酒

馬克龍在上述講話中提出“歐洲政治共同體”時，特意提到了法國已故總統密特朗在冷戰將終結時提到過的“歐洲邦聯”（European Confederation）。馬克龍聲稱：“1989年，當蘇聯解體時，弗朗索瓦·密特朗總統開啟了這種反思，提議建立一個歐洲邦聯。他的提議沒有結果……但他提出了正確的、至今依然存在的問題：我們如何從政治角度在比歐盟更大的范圍內組織歐洲？今天，我們有歷史性的義務回應這個問題?！?/p>

馬克龍在講話中搬出密特朗，這高度暗示了他所提議的“歐洲政治共同體”在很大程度上是法國政治思想的延續（盡管當年“歐洲邦聯”因美國、德國和捷克斯洛伐克的抵制而最終流產），一定程度上賦予其倡議合法性，并使其具有鮮明的法國色彩。

實際上，“歐洲政治共同體”無論作為概念還是項目并不新鮮。1952年，歐洲曾組建“歐洲政治共同體”（EPC），它隨“歐洲防務共同體”（EDC）的誕生而誕生。然而建設歐洲政治共同體的草案兩年后被法國國民議會否決，它從產生到結束如曇花一現。之后，西歐依然試圖推動其政治一體化進程，但收效甚微。直到冷戰結束后，歐盟通過基于政府間主義的“共同外交與安全政策”（CFSP），協調政治領域的歐洲一體化進程。

如今，“歐洲政治共同體”具有新的含義，它試圖超越歐盟，以便在應對俄羅斯“威脅”的同時，彌補歐盟無法快速向烏克蘭、摩爾多瓦和格魯吉亞等俄羅斯鄰國東擴的缺陷，并將遲遲未能加入歐盟的土耳其及已經“脫歐”的英國納入政治對話與合作的框架。

正如馬克龍斷言，烏克蘭最終加入歐盟在事實上可能需要十年甚至幾十年時間，同時他也不希望降低入盟標準來實現快速擴員。法國曾經在2019年斷然否決了阿爾巴尼亞和北馬其頓與歐盟開啟入盟談判進程（兩國的入盟談判已于2022年7月開啟）。這表明，馬克龍提出歐洲政治共同體的主要目的是針對歐盟擴大所面對的困境，面對無法短期內實現將周邊國家納入歐盟的現實，同時又面對日益嚴酷的地緣政治競爭，歐盟必須通過一種新的機制來鞏固對鄰國的影響力，并對歐洲更復雜和更具有挑戰的安全和政治事務進行更好的廣泛協調和應對，而這一點是當前歐盟無法做到的。

故馬克龍提出歐洲政治共同體，在很大程度上是對過去歐洲所做類似嘗試的新的模仿與努力，是在新的地緣政治挑戰面前，為解決歐盟擴大困境及更為廣泛的歐洲政治、安全和戰略問題的新的手段，試圖讓一個更大的歐洲（44個成員）來超越較小的歐洲（27國的歐盟）以處理有關歐洲安全和政治領域的事務。

各方反應：支持、擔憂、喜憂參半

馬克龍將“歐洲政治共同體”與密特朗的“歐洲邦聯”聯系起來，并直接使用歐洲一體化歷史上出現過的概念來命名其倡議，使該倡議帶有鮮明法國色彩的同時，也激發了歐洲人的歷史使命感，更重要的是，它具有致力于解決目前歐洲最緊迫問題的現實意義。這些使馬克龍的倡議在歐洲基本上獲得了各方較普遍的贊同，盡管也存在少量異議。

它至少獲得了歐盟的支持。2022年6月，歐盟外交與安全政策高級代表博雷利肯定了歐洲政治共同體倡議，認為它“可以使候選國立即參與歐盟的各種政策。如果它們愿意，還可能涉及某些不一定注定要加入歐盟的國家，例如挪威、瑞士或英國”。同年9月，歐盟委員會主席馮德萊恩在其盟情咨文中表達了委員會支持歐洲政治共同體的想法。她認為歐洲應該“努力擴大這個民主國家的核心，最直接的方法是加深我們與民主國家的聯系。這要從那些正走在通往歐盟道路上的國家開始”。歐洲理事會主席米歇爾用自己的方式回應了馬克龍的提議，他在后者倡導歐洲政治共同體后約一周后，在一次歐洲經濟和社會委員會全體會議上的講話中表示：“從雷克雅未克到巴庫或埃里溫，從奧斯陸到安卡拉，存在一個地緣政治共同體……我堅信我們需要賦予這個地理區域一個政治現實。我呼吁建立一個歐洲地緣政治共同體?！?/p>

如今，作為歐盟理事會輪值主席國的捷克組織了“歐洲政治共同體”首屆會議，歐盟不僅口頭支持，而且正在行動上深度參與這一共同體建設的進程。

作為歐盟重要成員的德國，其總理朔爾茨表示，法國的這一倡議是“應對擺在我們面前的巨大挑戰的一種有趣的方法”，盡管他青睞于通過改革歐盟委員會有關投票機制（從“全體一致”變為“有效多數”）來推進歐洲在安全和外交領域的一體化成就。不過英國是個例外。英國特拉斯內閣對參加首屆歐洲政治共同體會議猶豫不決，擔心這一共同體將成為新的歐洲多邊機制，并可能由歐盟所主導，保守黨擔心英國在脫歐后不得不再次陷入歐洲大陸的復雜局面并承擔不必要的責任，這將不利于英國與北約及七國集團的關系，而這兩個組織是英國參與國際事務和保持其西方身份的主要國際組織。

但也有人有強烈擔憂，在馬克龍提出“歐洲政治共同體”倡議的同一天，針對歐洲改革的各種倡議，包括保加利亞、瑞典等13個歐盟國家表達了集體立場，“不支持未經考慮和過早嘗試啟動條約修改進程。這將導致政治精力從尋找解決我們公民期望答案的問題的方案，和處理歐洲面臨的緊迫地緣政治挑戰的重要任務中被抽走的嚴重風險”。這一表態被部分解讀為對包括馬克龍提議的政治共同體在內的激進改革的質疑。

對渴望加入歐盟的西巴爾干國家可能喜憂參半。但無論如何，所有被定義在這個“共同體內的歐洲國家”都最終參加了首屆歐洲政治共同體會議（英國在權衡利弊后也參加了這次會議）。這表明，即使是挪威和瑞士等不尋求加入歐盟的歐洲國家以及反對激進改革的歐盟成員，也都通過參會對這個新生的共同體抱有期待。

未來會面對的一些棘手內外挑戰

歐洲政治共同體會議的召開將讓法國的倡議變成歐洲的共識，成為一個將所有歐洲國家囊括進來的多邊機制。然而，未來它需要處理許多相關挑戰，包括與歐盟等國際組織的關系、明確的組織結構與功能的匹配性，以及與歐盟擴大問題的關系等。

首先，在組織和功能上，它需要區分與歐盟等歐洲機構的差異。至今，沒有清晰的跡象表明歐洲政治共同體有處理與歐盟關系的指南。就其本意而言，由于歐盟理事會在解決歐洲重大政治和安全問題上缺乏理想的效能，也無法吸納歐洲內非歐盟國家參與，成立歐洲政治共同體旨在為更多歐洲國家共同參與處理歐洲重大事務提供平臺。但如今首屆共同體會議由歐盟輪值主席國組織召開，這給人以歐盟將主導該共同體的印象，盡管歐盟聲明作為協調平臺，歐洲政治共同體不會創建、也不會取代任何現有組織、結構或流程。

另外，“歐洲政治共同體”治理領域包括安全、能源、氣候、人員流動性、人權和經濟發展等，這使它和歐洲安全與合作組織、北約、歐洲委員會、尤其是歐盟在相關領域的功能區分不甚明了。顯然，要使政治共同體取得成功，它不能簡單地成為歐盟或其他機構的延伸部分，而應通過獨特而切實的功能來維護其獨立性，避免歐洲多邊機構疊床架屋式的功能重復。

其次，它需要證明它會平等對待所有成員，避免淪為一個“核心-邊緣”結構的等級機制。馬克龍在他5月的演講中表示，烏克蘭可以在等待允許加入歐盟的決定時加入一個“平行的歐洲共同體”，以便使“志同道合”的歐洲民主國家（包括非歐盟國家）找到一個新的政治合作空間，以解決歐洲面臨的政治和安全相關挑戰。然而，如果政治共同體由歐盟主導，或通過一種獨特的投票方式決定不同成員對歐洲事務的處理權限，那么那些非歐盟成員很可能會在機制中處于從屬地位，讓歐洲政治共同體最終變成一個由核心國家控制而邊緣國家有限參與的非平等結構。

這很大程度上取決于該共同體將以什么形式存在：是基于條約和法律規則基礎的國際組織，還是松散的不具約束力的論壇？是通過多數投票機制還是全體一致進行決策？是否會成為非歐盟國家對歐盟施加壓力的工具？這些都需在今后明確，否則它將無力真正解決歐洲重大問題，并面臨被迅速邊緣化的風險。

再者，它將不得不面對歐盟擴大問題的壓力。政治共同體沒有義務解決擴大問題，歐盟也不會在短期內實現擴員，但是從成立歐洲政治共同體的主要目的而言，它旨在彌補歐盟暫時無法迅速擴張的缺陷，讓短期內無法加入歐盟的鄰國，能通過與歐盟國家的協調來解決共同的安全和戰略問題。這實際上存在一個隱患：歐洲政治共同體會大大降低擴大的緊迫性，并降低歐盟國家盡快吸納鄰國的愿望，那么烏克蘭、高加索國家、西巴爾干國家的入盟之路是否將變得更加漫長，甚至讓目前的狀態永久化？

第四，它將面對俄羅斯更持久的敵意。歐洲政治共同體很大程度上是為了應對俄羅斯的地緣政治壓力而發起的。2010年代烏克蘭在親歐盟與親俄羅斯之間不斷搖擺，最終引發國內政治危機，并導致俄羅斯將克里米亞并入其主權范圍，然后在失敗的“明斯克協議”遺產籠罩下又爆發了俄烏軍事沖突。如今，歐盟不但將烏克蘭、格魯吉亞、摩爾多瓦這些與俄羅斯存在安全沖突的國家吸納為歐盟（潛在）候選國，并進一步將其納入致力于政治和安全事務的“歐洲政治共同體”，這只會進一步推高俄歐間在地緣政治領域的矛盾。歐洲政治共同體在很大程度上可以視作歐盟國家與俄羅斯爭奪對周邊鄰國影響力的最新步驟。在此背景下，歐洲本土（尤其是中東歐國家）或許會面臨更多來自俄羅斯的安全和政治滲透，以及俄羅斯在安全上更具進攻性的反應。如果未來俄羅斯不被邀請參與歐洲政治共同體活動（這幾乎不可能），那么它就是一個反俄“俱樂部”，并誘發歐洲陷入更深的地緣政治斗爭的漩渦。

新地緣政治工具對外影響力幾何？

密特朗的“歐洲邦聯”的失敗部分被歸結于它將俄羅斯和美國同時納入，如今歐洲政治共同體則在吸取教訓后將二者都摒棄在外。這高度暗示這一機制是歐洲的地緣政治斗爭舉措，吻合這些年來一直鼓吹的“歐洲戰略自主”的內在目標。換言之，歐洲政治共同體從倡導到變成現實，是歐洲廣泛追求“戰略自主”的一部分，出自戰略自主的愿望并服務于實現這一愿望。

顯而易見，該機制將是處理歐洲安全、人權、能源等有關歐洲共同事務的多邊平臺，鑒于歐盟的歷史和現狀，它在議程設置和推動上會受到來自歐盟及其西歐成員國的主導或深刻影響，即歐洲政治共同體將在對外事務上和歐盟及其成員國政府保持類似的偏好甚至共同立場。鑒于該機制具有在維護歐洲“民主”上的強烈訴求，可以看出它將在意識形態上具有濃厚的歐盟色彩。

鑒于它是歐洲國家實施地緣政治斗爭的新工具，具有鮮明的意識形態取向和訴求，它在對外（包括對華）立場上將與歐盟保持一致。然而，該機構的主要功能將聚焦于歐洲本土的地緣政治與安全，吸納不能短期內加入歐盟的周邊鄰國參與歐洲事務管理，因此它在成為一個強有力的多邊組織之前（如果可能的話），無法與域外國家形成有實質意義的互動，即使有，也暫時只能通過歐盟等成熟的機制或成員國的獨立政策實施。簡言之，它將主要聚焦歐洲內部事務，歐洲政治共同體作為一個更大的歐洲（44國）很可能因其更為復雜的內部爭議、不太合適的組織結構、流于形式的決策體系和短缺的預算資金而不能發揮更大的對外影響。

（簡軍波，復旦大學中歐關系研究中心副主任、副教授）

參考文獻：

1. Speech by Emmanuel Macron at the closing ceremony of the Conference on the Future of Europe, Published on 10 May 2022;

2. Cristina Abellan Matamoros, France rejects talks with Balkan hopefuls on EU membership, REUTERS, 6 October 2019;

3. Josep Borrell, The geo-political imperative for the EU is to both widen and deepen, 27 June 2022;

4. Von der Leyen: European Commission supports Macron’s idea of European Political Community, EWB, 14 Sept. 2022;

5. Speech by President Charles Michel at the plenary session of the European Economic and Social Committee, 18 May 2022；

6. Oliver Noyan, Germany embraces Macron’s proposal for a ‘European Political Community’, EURACTIV, 10 May 2022;

7. Hans Burchard, Germany’s Scholz says EU must reform before it can admit Ukraine, POLITICO, 22 June 2022;

8. Non-paper by Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Romania, Slovenia, and Sweden on the outcome of and follow-up to the Conference on the Future of Europe, Published 9 May 2022;

9. Shahin Vallée, Why Macron’s European Policy Keeps Failing, Foreign Policy, 18 August 2022;

10. Jennifer Rankin and Pippa Crerar, Liz Truss to attend first meeting of European Political Community, BST, 29 Sep 2022.